Ditte Jønsson Granat | Socialstyrelsen
Borgere i hjemløshed er en udsat gruppe, som ofte har flere problemstillinger ud over at mangle en fast bolig (Benjaminsen, 2019). Flere borgere i hjemløshed befinder sig i komplekse livssituationer, og derfor involverer indsatser mod hjemløshed ikke blot ét tilbud og én kommunal forvaltning.
Lovgivning på hjemløseområdet
De lovgivningsmæssige rammer, som danner rammen for praksis på hjemløseområdet, omhandler både
- Forvaltningsloven
- Serviceloven
- Retssikkerhedsloven
- Almenboligloven
- Boligstøtteloven
- Lov om aktiv socialpolitik
- Lov om social pension
- Lov om en aktiv beskæftigelsesindsats (LAB-loven)
Lovgivningen involverer kommunale indsatser fra flere forskellige forvaltninger i kommunen (Socialstyrelsen, 2020). Mange borgere i hjemløshed har foruden boligproblematikken, psykiske problemer og/eller misbrugsproblemer (Benjaminsen, 2019). Regionerne har ansvaret for den psykiatriske behandling, som reguleres efter psykiatriloven. Alkoholbehandling bliver reguleret efter sundhedsloven, mens stofmisbrugsbehandling reguleres efter serviceloven.
En helhedsorienteret indsats
Et væsentligt element i indsatserne til borgere i hjemløshed er at have et helhedsorienteret perspektiv. Det vil sige, at de involverede medarbejdere bør have fokus på borgerens samlede livssituation i en helhedsorienteret indsats.
Helhedssynet og helhedsorienteret sagsbehandling er forankret i den danske lovgivning, hvor især bestemmelserne om helhedsorienteret sagsbehandling i retssikkerhedslovens § 5 og rådgivning og vejledning af borgere i serviceloven er væsentlige (Serviceloven § 1; Retssikkerhedsloven).
Retssikkerhedsloven
Retssikkerhedsloven indeholder bestemmelser om, hvilke processer for sagsbehandling der skal overholdes, herunder at fagpersoner inddrager den enkelte borger i sagsbehandlingen, og at myndigheder behandler ansøgninger efter alle muligheder for hjælp i den sociale lovgivning (Retssikkerhedsloven §§ 4, 5 og 6).
Serviceloven
Serviceloven indeholder bestemmelser om rådgivning og vejledning. Kommunerne skal gennem gratis rådgivning sørge for at forebygge sociale problemer, afhjælpe øjeblikkelige vanskeligheder og sætte den enkelte borger i stand til at løse opståede problemer ved egen hjælp (Servicelovens §§ 10, 11 og 12).
Det kræver prioritering at skabe sammenhæng og godt samspil mellem alle relevante aktører på tværs af kommunale forvaltninger og regionale tilbud. Det er også en forudsætning, at samspillet understøttes af en klar beskrivelse af alle relevante aktørers roller, ansvar og betydning for indsatsen (Socialstyrelsen, 2020).
Myndighedsudredning og kommunale handleplaner
Inden for den kommunale socialforvaltning er arbejdet delt mellem myndighed og udfører. Det er myndighed, som udarbejder en myndighedsudredning og en handleplan, og myndighed som visiterer til indsatser hos en eller flere udførere, og som følger op på indsatsen.
Formålet med at lave en handleplan er:
- at klargøre målet med indsatsen
- at sikre en sammenhængende og helhedsorienteret indsats
- at tydeliggøre forpligtelsen for alle involverede personer og instanser
- at styrke borgernes indflydelse på sagsbehandlingen, idet handleplanen bliver udarbejdet i samarbejde mellem den enkelte borger og kommunen (Socialstyrelsen, 2020; Servicelovens § 141).
Handleplanen er især vigtig, når indsatsen sker på tværs af aktører, fx psykiatrien, kriminalforsorgen og forskellige forvaltninger og aktører i kommunen (Socialstyrelsen, 2020; Servicelovens § 141).
Én samlet, helhedsorienteret plan
Foruden at lave flere handleplaner for indsatser på tværs af aktører og forvaltninger har kommunerne mulighed for at udarbejde én samlet, helhedsorienteret plan for borgere med komplekse og sammensatte problemer (Servicelovens § 141 stk. 7). Udarbejdelse af en plan har til formål at lette et ellers ofte kompliceret samarbejde med kommunen, hvor borgeren ofte møder mange forskellige sagsbehandlere, og hvor de forskellige indsatser kan være svære at holde styr på for den enkelte (Holm-Petersen et al., 2019).
Læs mere om borgere med psykiske vanskeligheder og komplekse støttebehov
Læs mere om sammenhængende indsatser, som går på tværs af lovgivninger og myndighedsområder
Boligindsatser
Et væsentligt element i at nedbringe antallet af borgere i hjemløshed er at arbejde med boliger i kommunen. Borgere i hjemløshed er i langt de fleste tilfælde på en form for offentlig forsørgelse og har ikke betalingsevne til at bære en stor boligudgift. Der er derfor et behov for billige boliger (Benjaminsen et al., 2020; Wingender et al., 2019).
Ifølge dansk lovgivning har man som dansk statsborger krav på midlertidigt husly, hvis man er husvild. Det vil sige, at man fx har mistet sin bolig på grund af brand eller anden form for ødelæggelse eller udsættelse på grund af huslejerestance eller ulovlig beboelse. Borgere i hjemløshed har ikke krav på en bolig, men i lovgivningen er der en række indsatser, som henvender sig til borgere, som er i hjemløshed. Det er primært serviceloven og almenboligloven (KFUK, u. år; Sundhed.dk).
Kommunal anvisning til ledige almene familieboliger
Kommunal anvisning til ledige almene familieboliger og ungdomsboliger, også kaldet anvisningsretten, som fremgår af almenboligloven, er kommunens væsentligste redskab til at skaffe billige boliger til socialt udsatte unge og voksne i hjemløshed.
Ifølge almenboligloven skal en almen boligorganisation stille mindst hver fjerde ledige almene familiebolig til rådighed for kommunen med henblik på at løse boligsociale problemer. Kommunen kan desuden beslutte, at op til hver fjerde ledige almene ungdomsbolig stilles til rådighed for kommunens løsning af unges boligsociale problemer.
Kommunerne har dermed forskellige redskaber til at styre byernes og boligmassernes udvikling, men det er ikke alle kommuner, som benytter sig af anvisningsretten (Socialstyrelsen, 2020).
Skæve boliger
Nogle udsatte borgere har behov for en særlig boligtype i omgivelser, der kan imødekomme deres særlige behov. Disse boligtyper bliver kaldt skæve boliger, og de er tiltænkt de mest udsatte borgere, som har svært ved at bo i et almindeligt boligmiljø. Der er friere rammer i skæve boliger, og der er ofte tilknyttet en social vicevært, som kan støtte borgerne i dagligdagen. Skæve boliger oprettes også efter almenboligloven. Skæve boliger kan oprettes af kommuner, regioner, almene boligorganisationer, selvejende institutioner eller andre private aktører. De kan dog kun drives af kommuner, regioner, almene selvejende institutioner og almene boligorganisationer. Det er kommunerne selv, der træffer beslutning om, hvem der skal bo i de skæve boliger. Kommunen visiterer den enkelte borger til en skæv bolig på baggrund af en individuel vurdering af den enkelte borgers behov og mulighed for indpasning og samspil med de øvrige beboere i ejendommen (Almenboliglovens § 149a).
Midlertidige boligløsninger
Kommunerne har også mulighed for at etablere en række forskellige mere midlertidige boligløsninger, herunder
- startboliger
- udslusningsboliger
- midlertidige overgangsboliger (Almenboligloven).
Udslusningsboliger
Udslusningsboliger er almindelige almene familieboliger, som anvendes til borgere, som skal fra et midlertidigt botilbud eller et forsorgshjem og ud på det almindelige boligmarked.
Regler om udslusningsboliger fremgår af almenboliglovens § 63, Lov om leje af almene boliger m.v. § 4, stk. 3 og Lov om social service § 163 a.
Startboliger og midlertidige overgangsboliger
Startboliger og midlertidige overgangsboliger henvender sig til udsatte unge i alderen 18 til 24 år. Målgruppen for midlertidige overgangsboliger er unge i hjemløshed, som har komplekse støttebehov, og som kommunerne har vanskeligt ved at etablere og fastholde kontakt til. De unge kan få ophold i den midlertidige overgangsbolig op til seks måneder med en tilknyttet ICM-medarbejder, mens der arbejdes på at finde en permanent bolig. ICM – Intensive Case Management – er en af de specialiserede støttemetoder, som anvendes som en del af Housing First-tilgangen. Ordningen skaber et alternativ til at tage ophold på en § 110-boform og giver kommunen mulighed for hurtigt at understøtte den unge i at komme ud af en akut hjemløshedssituation (Lov om almene boliger § 4, og § 101 a).
Læs mere om den specialiserede støttemetode ICM til unge og voksne
Startboliger er boliger til unge, som har behov for en bolig med tilhørende støtte i form af en social vicevært, som kan understøtte den unge i at komme i arbejde eller uddannelse og fastholde boligen (Almenboliglovens § 101 a; Støttebekendtgørelsens § 1).
§ 110-boformer
Kommunerne er ifølge serviceloven forpligtet til at sørge for, at der er det nødvendige antal pladser til midlertidigt ophold til borgere med særlige sociale problemer på § 110-boformer, dvs. herberger og forsorgshjem. (Servicelovens § 110).
Borgere i hjemløshed kan blive henvist til en § 110-boform fx af offentlige myndigheder, eller de kan selv søge om optagelse ved personlig henvendelse – det såkaldte selvmøderprincip. Det er lederen af den pågældende boform, der beslutter, om borgeren kan få ophold. Ved optagelsen bør der tages stilling til, om borgeren har behov for særlig behandlingsmæssig støtte eller mere omfattende hjælp i en periode, fx hvis der er alvorlige problemer på grund af et alkohol- eller stofmisbrug, psykiske vanskeligheder eller andet. Under borgerens ophold udarbejder boformsmedarbejderen i samarbejde med borgeren en pædagogisk plan for selve opholdet, en opholdsplan (Socialstyrelsen, 2018).
Social bostøtte og forebyggende hjælp og støtte
Udbuddet og adgangen til billige boliger og brugen af bostøtte har afgørende betydning for arbejdet med hjemløshed. Undersøgelser viser, at kommunerne kan understøtte en stor del af borgerne i hjemløshed med komplekse støttebehov til at komme ud af hjemløshed med indsatser, der kombinerer en boligløsning med en specialiseret støttemetode. Det kan fx være en indsats, som bygger på Housing First-tilgangen, hvor borgeren tildeles støtte med metoderne CTI, ACT eller ICM. Kommunerne kan yde støtte med de specialiserede metoder CTI, ACT og ICM efter servicelovens § 85 eller som efterforsorg efter § 110 (Rambøll og VIVE, 2013; Benjaminsen & Enemark, 2017).
Læs mere om CTI til unge og voksne i hjemløshed
Læs om den specialiserede støttemetode ACT til de mest udsatte borgere i hjemløshed
Tildeling af støtte efter servicelovens § 85 forudsætter en betydelig nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne eller særlige sociale problemer. Socialpædagogisk støtte ydes uafhængigt af borgerens boform, og kan dermed ydes til borgere i selvstændige boliger, botilbud, bofællesskaber, opgangsfællesskaber med videre.
De nye forebyggelsesbestemmelser fra januar 2018
Foruden § 85-bostøtte har kommunerne siden januar 2018 haft mulighed for at give en tidlig forebyggende indsats ved hjælp af en række nye bestemmelser i serviceloven.
De nye forebyggelsesbestemmelser omhandler:
- § 82 a: Tilbud om gruppebaseret hjælp og støtte
- § 82 b: Tilbud om individuel tidsbegrænset støtte
- § 82 c: Sociale akuttilbud specifikt til borgere med psykiske lidelser
- § 82 d: støtte i tilbud i samarbejde med civilsamfund og den frivillige sektor (Ankestyrelsen, 2020; Socialstyrelsen, 2020).
Der er tale om en forholdsvis ny lovgivning, og det er frivilligt for kommunerne, om de vælger at tage bestemmelserne i anvendelse. En undersøgelse af kommunernes foreløbige anvendelse og erfaringer med forebyggelsesparagrafferne §§ 82a-82c viser, at flere kommuner oplever, at de med §§ 82 a-c har mulighed for at hjælpe en borgergruppe, som ellers ikke ville have fået den hjælp, de har brug for (Ankestyrelsen, 2020).
Kilder
Ankestyrelsen (2020). Kommunernes brug af servicelovens §§ 82 a-c om forebyggende hjælp og støtte til voksne. Kbh.: Ankestyrelsen.
Bekendtgørelse af forvaltningsloven, LBK nr 1365 af 07/12/2007. Tilgængelig fra https://www.retsinformation.dk/eli/lta/2007/1365 [lokaliseret 06-05-2021].
Bekendtgørelse af lov om aktiv socialpolitik, LBK nr 981 af 23/09/2019. Tilgængelig fra https://www.retsinformation.dk/eli/lta/2019/981 [lokaliseret 06-05-2021].
Bekendtgørelse af lov om almene boliger m.v., LBK nr 1203 af 03/08/2020. Tilgængelig fra https://www.retsinformation.dk/eli/lta/2020/1203 [lokaliseret 06-05-2021].
Bekendtgørelse af lov om individuel boligstøtte, LBK nr 48 af 16/01/2019. Tilgængelig fra https://www.retsinformation.dk/eli/lta/2019/48 [lokaliseret 06-05-2021].
Bekendtgørelse af lov om retssikkerhed og administration på det sociale område, LBK nr 1555 af 02/11/2020. Tilgængelig fra https://www.retsinformation.dk/eli/lta/2020/1555 [lokaliseret 06-05-2021].
Bekendtgørelse af lov om social pension, LBK nr 983 af 23/09/2019. Tilgængelig fra https://www.retsinformation.dk/eli/lta/2019/983 [lokaliseret 06-05-2021].
Bekendtgørelse af lov om social service, LBK nr 1114 af 30/08/2018. Tilgængelig fra https://www.retsinformation.dk/eli/lta/2018/1114 [lokaliseret 06-05-2021].
Benjaminsen, L. & Enemark, M. H. (2017). Veje ind og ud af hjemløshed. En undersøgelse af hjemløshedens forløb og dynamik. Kbh.: VIVE.
Benjaminsen, L. (2019). Hjemløshed i Danmark 2019. National kortlægning. Kbh.: VIVE.
Benjaminsen, L. et al. (2020). Udbredelsen af Housing First. Muligheder og barrierer i implementeringen af Housing First på hjemløshedsområdet i Danmark. Odense: Socialstyrelsen.
Forslag til Lov om ændring af lov om social service, lov om socialtilsyn og lov om retssikkerhed og administration på det sociale område, LSV nr. 150 af 02/06/2017. Tilgængelig fra https://www.retsinformation.dk/eli/ft/201613L00150 [lokaliseret 12-11-2020].
Holm-Petersen, C. et al. (2019). Én plan for en sammenhængende indsats sammen med borgeren: Midtvejsevaluering af et frikommuneforsøg (2016-2020). Kbh.: VIVE.
KFUK (u.å.). Lovgivning og politiske tiltag på hjemløseområdet. Tilgængelig fra https://kfuksa.dk/lovgivning-politiske-tiltag-pa-hjemloseomradet [lokaliseret 13-11-2020].
Lov om en aktiv beskæftigelsesindsats, LOV nr 548 af 07/05/2019. Tilgængelig fra https://www.retsinformation.dk/eli/lta/2019/548 [lokaliseret 06-05-2021].
Rambøll & SFI (2013). Hjemløsestrategien: Afsluttende rapport. Kbh.: Rambøll & SFI.
Socialstyrelsen (2018). Faglige anbefalinger til god praksis på § 110-boformer: Borgerens udredning og plan. Odense: Socialstyrelsen.
Socialstyrelsen (2020). Nationale retningslinjer for indsatsen mod hjemløshed. Odense: Socialstyrelsen.
sundhed.dk (2021, 11. januar). Ret til midlertidig bolig. Tilgængelig fra https://www.sundhed.dk/borger/patienthaandbogen/sociale-ydelser/sociale-rettigheder/rettigheder-i-det-sociale-system/ret-til-midlertidig-bolig/ [lokaliseret 12-02-21].
Wingender, Malte et al. (2019). Benspænd og god praksis i arbejdet med hjemløse borgere: En kvalitativ undersøgelse af fagpersoners oplevelser og erfaringer. København: Analyse og Tal.