Katrine Briks Ottesen og Nina Thorn Clausen | Socialstyrelsen
Sammenhængende indsatser, der går på tværs af lovgivning og myndighedsområder, kræver nye former for organisering. Nye organisationsformer forudsætter forandringer i større eller mindre skala, hvilket stiller krav til implementeringsprocessen i kommunen. Denne artikel er en generel beskrivelse af fokuspunkter ved implementering af sammenhængende indsatser med udgangspunkt i følgende tre organiseringsformer, der er identificeret af VIVE (2019) i forbindelse med frikommuneforsøget 2016-2020:
- sammenhængende indsatser via etablering af nye samarbejdsformer i eksisterende organisering
- sammenhængende indsatser via tværgående teams
- sammenhængende indsatser via ny(e) organisatorisk(e) enhed(er) (Holm-Petersen et al., 2019).
Få overblik over det samlede tema og læs om de enkelte organisationsformer
Fem elementer, der kan fremme og hæmme implementering af ændringer
For de tre organisationsformer, der præsenteres i dette tema, sammenhængende indsatser i eksisterende organisering, via tværgående teams og via nye organisatoriske enheder, er det særligt vigtigt med fokus på følgende elementer for at imødekomme og implementere de mange nye ændringer:
- ledelsens rolle
- kultur
- fysiske rammer
- IT og dokumentation
- økonomi (VIVE, 2019).
Fokus på disse elementer er vigtigt, da elementerne kan være henholdsvis hæmmende og fremmende for at etablere nye organiseringsformer, som kræver øget koordination. Det vil sige, at elementerne både kan fremme og hæmme muligheden for at kunne arbejde med sammenhængende indsatser for målgruppen af borgere med komplekse problemstillinger og/eller støttebehov.
Beskrivelse af de fem elementer i implementeringen af nye organisationsformer
Ledelsens rolle
Ledelsen spiller en afgørende rolle i at implementere og forankre nye organisationsformer. Ledelsen skal både have blik for de interne samarbejdsforhold i enkelte forvaltninger og for de tværgående samarbejdsforhold. Frikommuneforsøget viser, at det kræver en stor ledelsesinvestering, når det handler om kulturelle ændringer (Holm-Petersen et al., 2019).
Ledelsen skal bl.a. italesætte, hvorfor øget koordination er vigtig, og hvilke værdier og arbejdsformer i de eksisterende rammer der skal være bærende for at udvikle yderligere samarbejds- og arbejdsformer med øget koordination som mål (Holm-Petersen et al., 2019).
Ledelsen skal derudover afsætte ressourcer til at etablere og forankre nye arbejdsgange og samarbejdsformer, herunder afklare forhold som
- Medarbejdertimer.
- Arbejdskultur.
- Ledelsesophæng og ledelsens rolle: Hvilken leder har ansvar for forankring og drift af de nye arbejdsgange og samarbejdsformer?
- Økonomi (Holm-Petersen et al., 2019).
Ledelsen skal ligeledes fungere som brobygger på tværs af kommunale afdelinger og sektorer for at sikre et koordineret samarbejde, uanset hvilken af de tre organiseringsformer der er tale om. Det vil sige, at ledelsen har stor betydning, uanset om kommunen vælger at anvende nye organisatoriske enheder i tværgående teams eller blot ved nye samarbejdsformer i eksisterende regi (Holm-Petersen et al., 2019).
Ledelsens placering i de forskellige organisationsformer
Der er forskel på, hvordan ledelsen er placeret i de tre organisationsformer. Ved nye arbejdsgange og samarbejdsformer i eksisterende regi organiserer lederen sine egne medarbejdere og deres ressourcer og understøtter samarbejdet på tværs af kommunale afdelinger og sektorer. Her er fokus primært på at skabe en arbejdskultur, der tilgodeser og anvender de nye arbejdsgange og samarbejdsformer (Holm-Petersen et al., 2019).
Ved tværgående teams er ledelsen placeret i teamet i en rolle som fx teamleder, hvilket kan understøtte et bredere perspektiv hos ledelsen gennem ansvaret for andre faglige områder end deres eget (KL, 2017).
I nye organisatoriske enheder har ledelsen en afgørende rolle på tværs af sektorer, bl.a. for koordinering af sektorspecifikke budgetter og at få sammensat den organisatoriske enhed mest hensigtsmæssigt (Holm-Petersen et al., 2019).
Kultur
Organisatoriske ændringer kan være båret af både medarbejdere og ledelse. Fordi der sker direkte ændringer af medarbejdernes daglige arbejdsgange, er det vigtigt at italesætte kulturelle forandringer og skabe en arbejdskultur, der imødekommer ændringerne.
Bestemte arbejdskulturer kan udgøre en barriere for at arbejde helhedsorienteret. Dette kan gøre sig gældende i arbejdskulturer, der er orienteret mod, at hver enkelt medarbejder kun forholder sig til sit eget fagområde. Behovet for tryghed i kun at kende til og forholde sig til sit eget lovgivningsområde, er også en barriere for at arbejde helhedsorienteret, da flere lovgivningsområder opleves som for komplekse at overskue.
Barriererne for at arbejde helhedsorienteret kan imødekommes med:
- formaliserede samarbejdsaftaler, hvor samarbejdsaftaler er nedskrevet for at sikre ensartethed og at samarbejdet prioriteres på tværs af afdelinger
- at få skabt tydelig værdi af de nye tiltag gennem kommunikation om tiltagene og ved, at tiltagene anvendes og løbende drøftes
- udvælgelse og inddragelse af de medarbejdere, der brænder for at arbejde tværgående i en grad, der svarer til den nye organisatoriske form (Holm-Petersen et al., 2019).
Ved nye samarbejdsformer på tværs af sektorer, enheder og lovgivninger er det vigtigt med en fælles kultur. Forskning om tværfaglighed fra bl.a. Center for Arbejdsmarkedsforskning på Aalborg Universitet undersøger, om man kan styrke tværfaglige samarbejder med koblingskompetencer. Koblingskompetencer betyder, at man som medarbejder har fagligt kendskab til sine kollegers ansvar, indsatser og myndighed og kan se det i relation til egen rolle over for borgeren (Jørgensen et al., 2016).
Sammenhængende indsatser kan udfordre den tidligere arbejdskultur
Det er vigtigt at være opmærksom på, at nye organisatoriske enheder og tværfaglige teams kan bryde med den tidligere arbejdskultur. Derudover kan det kræve særlige kompetencer hos de enkelte medarbejdere at skulle arbejde helhedsorienteret på tværs af udfører og myndighed. Arbejdskulturen kan blive udfordret af flere forskellige fagligheder i de nye enheder eller teams (Holm-Petersen et al., 2019).
Medarbejderne kan ved indførelse af nye organisatoriske enheder eller tværgående teams på samme måde opleve at skulle tage et større ansvar og i højere grad anvende deres metoder og tilgange på en anden målgruppe, end de er vant til. Det kan opleves svært og uoverskueligt af den enkelte medarbejder. Det kræver opmærksomhed fra ledelsen på hvilke medarbejdere, der kan og vil arbejde på den nye måde (Holm-Petersen et al., 2019).
Fysiske rammer
VIVE beskriver, at en vis grad af samlokation, altså det at sidde fysisk sammen, er en vigtig forudsætning for at lykkes med sammenhængende indsatser. VIVE anbefaler, at medarbejderne som minimum sidder sammen to dage om ugen. Graden af samlokation skal dog tilpasses efter, hvilken form for ny organisering kommunen sætter i gang. Det kan opleves som en barriere at sidde på forskellige etager, matrikler eller i forskellige byer, når der skal koordineres og samarbejdes på tværs (Holm-Petersen et al., 2019).
I forhold til fysiske rammer er det dog vigtigt, at man sørger for, at den enkelte sagsbehandler, som er specialiseret i et fagområde, også har mulighed for at sparre i et netværk med kollegaer med samme specialistviden for at holde sig opdateret på dette område (Rambøll & VIVE, 2018; Holm-Petersen et al., 2019).
IT og dokumentation
Organisering af sammenhængende indsatser kræver et fokus på tværgående IT-understøttelse (Holm-Petersen et al., 2019).
Deling af oplysninger om borgeren er afgørende for, at borgere med komplekse behov kan opleve én sammenhængende offentlig sektor. Relevante oplysninger om borgeren bør derfor, med borgerens samtykke, kunne deles mellem kommunens medarbejdere og andre relevante aktører (Rambøll & VIVE, 2018).
På tværs af kommuner ses der en større efterspørgsel på IT-løsninger, der kan understøtte sammenhængende indsatser. Nogle kommuner vælger at løse udfordringen med at dele viden på tværs med at give læseadgang, men ikke redigeringsadgang til kollegaer fra andre afdelinger, når sagen går på tværs af lovgivninger og forvaltninger (Holm-Petersen et al., 2019).
Økonomi
På baggrund af frikommuneforsøg med Én plan fremhæver VIVE (2019) økonomiske potentialer ud fra tre kategorier:
- administrativt effektiviseringspotentiale, når parallelindsatser og dobbeltarbejde undgås
- potentiale for fremtidige besparelser, når borgere i højere bliver selvforsørgende og har behov for færre støtteforanstaltninger
- potentiale i den sociale mobilitet, når fremtidige generationer kan mestre eget liv (Holm-Petersen et al., 2019).
Når visitationskompetence og betalingsforpligtelse er adskilt, kan kommuner med fordel overveje kompenserende tiltag for at sikre økonomistyring, hvilket bl.a. kan være modeller til koordination af, udgiftsfordeling til og opfølgning på igangsatte tværgående indsatser (Dalsgaard, 2018).
Samtidig er det vigtigt at afklare, hvordan der økonomisk følges op for at kunne styre udgifterne og vurdere resultaterne af den nye tværgående løsning (Dalsgaard, 2018).
Det kræver, at de deltagende borgere og familier kan identificeres i forskellige IT-systemer, hvilket igen stiller krav til samtykke og samkøring af data (Dalsgaard, 2018).
Der er endnu ikke økonomiske beregninger på, hvad de nye organisationsformer vil koste i etablering og drift.
De fire organisatoriske niveauer i kommunen
Udover at have fokus på de fem elementer er det vigtigt, at der arbejdes med alle organisatoriske niveauer i kommunen, når en ny organisationsform skal implementeres. Dette er centralt for at mindske modstand mod forandringerne og sørge for, at de nye organisatoriske tiltag bliver forankret (Socialstyrelsen, 2019).
Forandringer i forbindelse med den nye organisationsform kan skabe modstand i organisationen. Modstand i organisationen kan være med til at hæmme implementering og forankring af de nye tiltag. Ved implementering er det derfor vigtigt at være opmærksom på alle niveauer i den kommunale organisation for at kunne håndtere forhold på hvert niveau, så implementeringen styrkes (Socialstyrelsen, 2019).
Kommunens organisation kan deles ind i fire niveauer for implementering. Hvert af de fire niveauer omfatter en række faktorer og elementer, der både påvirkes af og påvirker implementeringsprocessen (Socialstyrelsen, 2019).
Læs mere om implementering på Socialstyrelsens hjemmeside
De fire niveauer i den kommunale organisation
De fire niveauer for implementering i den kommunale organisation er
- det infrastrukturelle niveau
- det institutionelle niveau
- det interpersonelle niveau
- det individuelle niveau.
Det infrastrukturelle niveau (Kontekst)
Det infrastrukturelle niveau handler om de rammer og strukturer, der er omkring kommunen som organisation. Fokus er her, hvordan bl.a. lovgivning, diskurser og paradigmer i samfundet forventes at påvirke implementeringen i den enkelte kommune. Det kan fx dreje sig om kommunens politik, teknologi, geografi og fysiske rammer, og herunder hvordan dette kan håndteres i implementeringsprocessen (Socialstyrelsen, 2019).
Det institutionelle niveau (Kommune)
Det institutionelle niveau handler om forhold i den enkelte kommune, fx ledelse og ledelsesstruktur, størrelse af organisation og den generelle organisationsstruktur samt centraliseringsgrad af beslutningsprocesser. Her er det essentielt at få undersøgt, hvordan kommunens organisering og ledelse kan understøtte implementering af den nye organisationsform. I denne proces kan kommunen arbejde med at få identificeret, hvordan deres organisation kan få håndteret disse forhold (Socialstyrelsen, 2019).
Det interpersonelle niveau (Kultur)
Det interpersonelle niveau går en tak dybere ned i kommunens organisation. Her er fokus på samarbejdsrelationer, kommunikation, vaner, værdier og normer. Dette niveau er vigtigt at bruge tid på i forhold til sammenhængende indsatser, fordi øget sammenhæng kræver ændring af både samarbejdsformer, arbejdsgange, vaner og kommunikationsformer. Her kan kommunen med fordel arbejde med, hvordan samarbejdsrelationer, vaner og værdier kan være med til at understøtte implementeringen af de nye tiltag og normer (Socialstyrelsen, 2019).
Det individuelle niveau (Kompetence)
På det individuelle niveau er der fokus på medarbejderne i kommunen på både individ- og fællesniveau. Fokus er på kompetencer, motivation samt overvejelser om arbejdsmængde for den enkelte. Dette niveau er ligeledes vigtigt for at holde medarbejderne motiverede for de ændringer i samarbejdsformer og arbejdsgange, som en ny organisationsform vil medføre (Socialstyrelsen, 2019).
De nye tiltag har de bedste forudsætninger for at kunne implementeres og forankres kommunalt, når der er fokus på at håndtere forhold på de fire niveauer og fokus på de fem elementer: ledelse, kultur, fysiske rammer, IT og dokumentation og økonomi.
Kilder
Jørgensen, Henning et al. (2016). Hvad er koblingskompetencer? Aalborg: Fremfærd og CARMA.
KL (2017). Bedre tværgående samarbejde om ydelser og indsats: Det fælleskommunale styrings- og effektiviseringsprogram. Kbh.: KL.
Rambøll & VIVE (2018). En helhedsorienteret og tidlig indsats mod hjemløshed blandt unge og unge i risiko for hjemløshed: Evalueringsrapport. Udarbejdet af Rambøll og VIVE for Socialstyrelsen. Kbh: VIVE; Rambøll.
Socialstyrelsen (2019). Ramme for implementering: Socialstyrelsens implementeringsguide. Odense: Socialstyrelsen.
Dalsgaard, Camilla T. (2018). Økonomistyring af tværgående løsninger. Inspiration til kommunernes økonomistyring af tværgående løsninger målrettet udsatte familier. Kbh.: VIVE.
Holm-Petersen, Christina et al. (2019). Én plan for sammenhængende indsats sammen med borgeren: Midtvejsevaluering af frikommuneforsøg (2016-2020). Kbh.: VIVE.